CONTRIBUTION. TSA a publié le 10 novembre dernier un point de vue du Pr Meddahi concernant la décision du gouvernement de recourir à la mobilisation de ressources financières selon des procédures non conventionnelles- i.e. des procédures nouvelles qui s’écartent de celles préalablement établies par la loi relative à la Monnaie et au Crédit-, en introduisant un Article nouveau (45bis).
J’ai lu ce texte avec grand intérêt et plaisir car c’est la seule contribution technique solide d’un universitaire algérien qu’il m’ait été donnée de lire.
Le document est d’autant plus intéressant qu’il est bâti sur une contradiction que l’on retrouve tout au long d’une argumentation technique. L’auteur désapprouve l’abandon de la politique d’austérité initiée en 2016 qui restait apparemment dans le cadre du financement conventionnel des déficits [1] . Il estime que « (le) virage à 180° ». pris par la nouvelle politique (de recours à la planche à billet) « n’augure rien de bon ». Mais par ailleurs, il approuve le recours à la planche à billet qu’il juge nécessaire et faisable et le revendique. On retrouve ce « oui nécessaire » à la planche à billet mais toujours assorti de réserves et de conseils de prudence.
Cette contradiction dans l’argumentation de l’auteur exprime bien le problème auquel est confrontée notre économie dans l’immédiat : les risques dangereux d’une politique monétaire souple et les besoins immédiats de la dépense nationale.
Il semble évident que la solution de la situation actuelle de déséquilibre du budget est la réduction des dépenses publiques. Mais cela ne l’est pas. La dépense publique doit continuer à un rythme soutenu, pendant une période limitée certes et à un niveau calculé, notamment en ce qui concerne les dépenses d’équipement. La raison du maintien de la dépense publique n’est pas une question de stabilité sociale mais de relance de l’économie. Les problèmes de notre économie ne sont pas de nature conjoncturelle mais appellent des politiques d’une autre nature incluant le facteur institutionnel. Il ne s’agit pas pour l’économie algérienne de revenir à l’équilibre mais d’aller au déséquilibre qui assure la croissance. De bien grands mots qui semblent bien obscurs et qu’il faut expliquer d’une manière précise.
La contradiction inhérente au texte est par ailleurs intéressante aussi parce qu’elle traduit bien le fait que les instruments macroéconomiques sont nécessaires mais ils ne sont pas suffisants dans le cas de notre économie. La politique monétaire ou toute autre politique de stabilisation seule ne sortira pas l’économie algérienne de l’ornière dans laquelle elle se trouve.
Ce sont deux problématiques redoutables donc sur lesquelles je souhaite offrir dans ce papier un autre point de vue. Je fais partie de ces économistes de la croissance qui jugent que les politiques macroéconomiques et notamment les policy mix peuvent certainement aider une économie en état de dépression à se rapprocher de sa courbe des possibilités de production autrement dit aider l’économie à revenir à l’équilibre et, dans une certaine mesure, à aller à la relance de la croissance. Mais ces politiques ne peuvent en aucun cas faire la croissance, celle-ci implique l’intervention d’autres politiques et un cadre de fonctionnement vertueux de l’économie nationale. Et c’est de cette efficience dynamique, source de croissance, dont a besoin l’économie algérienne.
Le danger viendrait de politiques se concentrant donc uniquement sur des considérations de rétablissement de l’équilibre, ne prenant pas en compte les transformations structurelles nécessaires pour faire émerger une économie productive et compétitive. La sortie de l’espèce de circuit stationnaire (la trappe de la transition) dans lequel semble s’être installée l’économie algérienne réside dans un mix : politiques macroéconomiques de stabilisation cum transformation concomitante de l’économie.
Dans cette perspective, quelle est l’évaluation que l’on peut faire du recours du gouvernement à la mobilisation de ressources financières selon de nouvelles procédures? Dans quelle mesure cette politique donc non conventionnelle, car sortant des pratiques établies, est-elle pertinente pour un nouveau démarrage de l’économie nationale et à son positionnement dans un sentier de croissance endogène ?
ÉVALUATION DE LA POLITIQUE NON CONVENTIONNELLE DE FINANCEMENT DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE
LA POSITION DU PROBLÈME
Les équilibres macro économiques sont rompus. Les finances publiques sont dans un état difficile passant d’un déficit de144 milliards DA en 2012 à 2387 milliards en 2016 (de 1% du PIB à 7.5 % en 2017 après avoir atteint 14% en 2016), les recettes issues des hydrocarbures connaissent une baisse (respectivement de 230%) et les recettes normales restent pratiquement stationnaires. Le déficit du compte courant extérieur atteint, en 2016, 26.216 milliards US$ contre un surplus, en 2012, de 1153 milliards US$. Les importations se maintiennent depuis 2012 pratiquement au même niveau autour de 50000 milliards US$ alors que les recettes ont plongé de 71000 milliards en 2012 à 29000 milliards US$ en 2016.
Ces agrégats constituent certainement la référence pour toute discussion sur la situation future de l’économie et l’évaluation de la pertinence des politiques qui doivent être mises en œuvre pour redresser la situation. Ces déséquilibres macroéconomiques ne sont pas conjoncturels ; ils sont l’expression d’une économie sans ressort de croissance. L’économie algérienne n’est pas en crise au sens que les économistes accordent à ce terme –c’est-à-dire une économie en état de dépression. Elle est dans une situation potentielle d’arrêt et il faut la remettre en marche, c’est-à-dire en état de production et d’exportation.
De ce fait, les politiques macroéconomiques ne sont pas pertinentes -à elles seules-, pour faire redémarrer l’économie. Le redémarrage de l’économie, car c’est de cela qu’il s’agit, requiert des politiques qui visent une transformation du cadre de son fonctionnement. Une affirmation grandiloquente pour exprimer simplement la nécessité de réformes structurelles.
Mais la mise en œuvre de réformes ne peut être opératoire sans le rétablissement des équilibres nationaux et le maintien d’une situation de stabilité macro économique pendant la période de réalisation des réformes. C’est en ce sens que la politique de création monétaire retenue occupe une place centrale dans l’immédiat. Elle est une condition nécessaire à la marche de l’économie. Elle peut cependant aboutir à une déstabilisation complète de l’économie.
DE LA CRÉATION MONÉTAIRE ET DE LA PLANCHE A BILLET
Dans son papier, le Pr. Meddahi avance l’idée originale et techniquement astucieuse qui justifierait le recours à « la planche à billet » par le gain de change que ferait la B.A. sur les réserves de change du fait de la dévaluation du dinar à venir. Il en conclut que dans ce cas, « ’il est parfaitement raisonnable d’utiliser un programme de création monétaire (planche à billet) [sic] comme moyen d’avance au Trésor des bénéfices futurs » dit-il. Il précise qu’un « tel recours à la planche à billet doit être fait avec précaution ».
Nous avons là une justification monétaire -à la limite comptable- mais nous n’avons pas un argument pertinent du point de vue économique. Manque l’argumentation qui placerait le recours à la planche à billet dans un contexte plus large de politique économique et dans un objectif à moyen terme de relance de la croissance.
On note bien que dans ce papier, création monétaire et planche à billet sont quasiment synonymes. Il y a quelque chose de trop expéditif de parler indistinctement de création monétaire et de planche à billet. La création monétaire est nécessaire pour accompagner les activités économiques. Et, s’il est vrai que la planche à billet est de la création monétaire, la différence, tient dans la contrepartie en création de biens et services (et/ou en entrée de devises). Les prêts ainsi consentis au Trésor seraient-ils remboursés par des entrées suffisantes si l’activité économique ne fournissait pas demain au Trésor la masse d’impôts nécessaire? Créer de la monnaie pour servir l’économie à travers le maniement des réserves ou le marché interbancaire (open market) est une chose. Mais c’est une toute autre histoire quand il s’agit de servir les besoins du Trésor public par la création monétaire sans un cadre strictement établi et sans perspective de reprise économique. Dans le premier cas nous parlons de croissance. Dans le 2ème cas, nous ne savons pas où finit en dernier ressort la monnaie ; c’est un point d’interrogation.
Création monétaire pour servir l’économie et créer de la monnaie dans le but de combler un déficit important (la planche à billet) sont deux catégories de politiques monétaires différentes et à conséquences différentes.
DE LA NÉCESSITÉ DE MAINTENIR LA DÉPENSE PUBLIQUE D’ÉQUIPEMENT
Maintenant, le recours à l’emprunt massif auprès de la Banque d’Algérie (BA) est nécessaire. Ce recours n’est pas pertinent parce que la BA disposerait de ressources importantes engrangées par la plus-value de change mais il est nécessaire du point de vue de la gestion de la crise pour aller vers la croissance. L’économie algérienne étant totalement dépendante de la dépense publique, un déficit budgétaire important non financé signifie un arrêt à très bref terme de l’économie nationale, littéralement. Il faut donc que l’État trouve les ressources pour continuer à dépenser pour financer notamment les projets d’équipement, certaines subventions à l’économie et dans une certaine mesure les subventions à portée sociale. Cela justifie le recours à l’emprunt auprès de la Banque d’Algérie.
Cependant, si l’Etat est condamné à dépenser tout au moins pendant un temps, cette politique serait dévastatrice si tout n’était pas fait maintenant et tout de suite pour reconstituer la base productive et d’exportation de la nation. C’est là une condition dirimante. Pour être précis, le recours à la planche à billets ne peut trouver de justification de maintenir l’économie à flot qu’en lançant sans attendre les réformes structurelles. Sinon les conséquences sont imprévisibles.
Les déficits concomitants du budget et de la balance des paiements traduisent l’état de déséquilibre de l’économie. Les deux déficits ne sont pas forcément reliés. Le déficit budgétaire exprime un problème de trésorerie de l’État, la balance des paiements exprime l’état de déséquilibre de l’économie nationale -dont l’agent Etat (Administration) est partie. Ce qui les relie, en Algérie, est le cadre de fonctionnement de l’économie. L’activité économique dépend d’une manière ou d’une autre de la dépense publique. Cette dernière est une source majeure de revenus distribués – directement ou indirectement. La demande globale étant largement satisfaite par l’importation, le déficit budgétaire constitue le facteur premier du déséquilibre de l’économie nationale.
La dépense publique constitue la life-line de l’économie. Tout arrêt significatif de la dépense publique, en l’état actuel des choix du gouvernement (qu’exprime le budget) se traduirait par une récession sérieuse et une crise sociale aux conséquences graves. Une crise que l’Algérie ne peut pas et ne doit pas se permettre.
DU RECOURS À LA PLANCHE A BILLET
Le Trésor doit donc trouver des ressources pour combler son déficit… comptable. Cependant, je comprends qu’un déficit budgétaire est rarement comptable quelque soit le pays concerné. Dans le cas d’espèce, ce qui est en jeu, dans l’objectif du gouvernement, est que la dépense publique reste dans le même pattern que par le passé [2] et le gouvernement a opté dans ce cas pour le recours à des pratiques non conventionnelles en changeant la loi par l’introduction, le 11 octobre 2007, d’un Article 45bis. L’avenir immédiat nous indiquera les conséquences qui en découlent, mais tous les cas, il est impératif que l’on revienne aussi rapidement que possible aux pratiques conventionnelles car elles constituent des barrières patiemment construites pour obliger les dépenses publiques à s’inscrire dans un cadre de rationalité économique. Elle protège l’économie nationale de tout risque de dérapage et ferme la voie à toute pratique monétaire potentiellement dangereuse. C’est probablement l’acquis le plus concret des réformes du début des années 90 et du programme de stabilisation passé avec le FMI en 1994. Un acquis qu’il ne faut pas perdre.
DES SOURCES DE FINANCEMENT
Il est vrai que les besoins exprimés par le Trésor sont importants; les dépenses constituent en 2018, 41% du PIB et elles risquent de ne pas se réduire une fois qu’on a goûté à la facilité de la planche à billet. Il est, par ailleurs, prévu par la loi que l’emprunt s’étendrait aux besoins du FNI.
Il faut bien sûr écarter tout idée de pourvoir au financement du FNI qui doit aller à des sources de financement de nature commerciale. Considérant donc les dépenses budgétaires, la loi étant passée, quelque soit, en finale, la faisabilité de la nouvelle politique, il faut rechercher, au cours de l’exercice 2018, d’autres sources de financement. Et elles existent..
En effet, l’apport principal de la contribution du Pr Meddahi, comme nous l’avons considéré plus haut, est d’indiquer que la B.A. disposerait dans le futur, selon les estimations que l’auteur avance, de contreparties de ressources suffisantes en devises (du fait des gains de change) pour servir les besoins du Trésor… selon des normes conventionnelles. On peut recourir par ailleurs à la privatisation [3] des entreprises publiques, à l’emprunt auprès de banques publiques et privées, à l’ouverture à des degrés divers des banques et des sociétés d’assurance publiques qui augmenterait les fonds prêtables sans le concours du Trésor. Le processus sera aidé par une réduction progressive des importations qui deviendront du reste de moins en moins accessibles du fait de la dépréciation du Dinar. Enfin, le gouvernement peut éventuellement aller à des prêts bilatéraux et la Chine peut être considérée de ce point de vue [4] comme un partenaire possible en matière d’infrastructure.
DU DANGER DE L’APPARITION DE PRESSIONS INFLATIONNISTES
Est-ce que les dangers inflationnistes sont surévalués? Les exemples du Japon ou des Etats Unis pour constater que les effets d’inflation découlant d’une politique de création monétaire laxiste (non conventionnelle) n’ont pas été particulièrement élevés sont incongrus dans ce cas de figure. C’est en effet un curieux exemple quand il s’agit de l’Algérie. Mais, il est vrai qu’il est vraisemblable que les pressions inflationnistes seront moins importantes que l’on peut penser et ceci pour trois raisons : le comportement de l’agent économique algérien qui préfère la thésaurisation (fameux motif de précaution) notamment dans une période d’incertitude, l’anticipation des agents économiques et leur peu de confiance dans les politiques publiques et surtout le marché parallèle qui constitue maintenant, au sein de l’économie nationale, une économie en elle-même complexe et significative. L’absorption par les importations sera moins opérationnelle étant données les difficultés progressives d’accès aux produits importés.
On observera cependant que l’évolution du niveau des prix montre que l’indice des prix à la consommation a connu un bond significatif passant d’une moyenne de 107 à 155 en 2012. Depuis, l’indice d’inflation a connu un taux de croissance soutenu atteignant 184 en 2016 (année où le taux d’inflation a atteint 6.4%). Cela signifie une détérioration continue du pouvoir d’achat moyen. Si donc la pression inflationniste peut ne pas s’exprimer dans des taux élevés, on assistera nécessairement à une érosion du pouvoir d’achat, parallèlement à un renforcement de phénomènes de thésaurisation et d’élargissement du marché parallèle.
DU RÔLE DE LA BANQUE D’ALGÉRIE
L’Article 45bis a un effet institutionnel immédiat : l’espace d’autonomie en matière de définition et de gestion de la politique monétaire et financière (article 62 de la loi) du Conseil de la Monnaie et du crédit et de la BA qui a toujours été considéré comme intouchable par l’État, se trouve menacé. Le 3ème alinéa de l’Article 45bis précise qu' »un mécanisme de suivi de mise en œuvre par le Trésor et la Banque d’Algérie, sera défini par voie réglementaire ». La coordination ainsi posée est bien sûr la bienvenue mais une telle disposition de la loi ainsi rédigée implique que la BA est invitée à entrer dans un processus de dominance budgétaire (« fiscal dominance ») qui est contraire à l’esprit de la loi et difficile à accepter dan un contexte de grande incertitude. Dans le cadre du nouveau texte de loi, il faudrait que cet alinéa se traduise par la remise à la BA, en coordination avec le Trésor, de la responsabilité de la mise en place et de la gestion du mécanisme de financement du déficit.
La BA a une place précise dans le dispositif de régulation du système économique. Le consensus est fait parmi les économistes, depuis le milieu des années 90, que le rôle de la politique monétaire et donc l’objectif stratégique des Banques centrales est de contribuer à la stabilité des prix et, par là même, à la stabilité de l’économie qui est une condition de croissance.
C’est l’option que la BA avait choisie par le passé dans une situation de surliquidité (contre mon avis, je dois dire, car il fallait aller à une politique contra cyclique). La BA a opté pour la même politique de stabilité maintenant que la politique monétaire doit réaliser une rupture par rapport au passé et aller à une régulation attentive du marché monétaire qui reprend ses droits du fait du recul de la surliquidité et du volume de la dépense publique. C’est là maintenant un choix pertinent car, les risques de dérives sont grands. Avec une politique de planche à billet qui sort de la loi tout peut être possible. La recherche de la stabilité devient primordiale. Il aurait été certainement plus judicieux de rester dans la loi et aller vers une politique de création monétaire et d’avance au Trésor, d’une manière discrétionnaire et dans le cadre de policy mix coordonnée entre la BA et le Trésor sans intervention particulière du gouvernement. Mais l’affaire est faite. Il faudrait alors que la BA soit pleinement responsable des conditions de mise en œuvre de la nouvelle politique de financement du déficit du budget (échéancier, montants). Et qu’elle le fasse dans le cadre du plein respect de son autonomie sur le plan de la politique monétaire en conformité avec la loi [5] -en oubliant le malheureux « nonobstant » qui introduit l’Article 45bis.
Cela éviterait ainsi à la BA de tomber dans une situation de dominance budgétaire où l’objectif budgétaire l’emporterait sur la stabilité monétaire. Cela renforcerait le rôle de cette dernière en tant que gardienne de l’équilibre dans une période où la demande de dépense publique se fait pressante et se réalise selon des critères flexibles. La nouvelle politique budgétaire peut déraper car l’environnement international est devenu aléatoire, la BA aura précisément à veiller aux tendances inflationnistes et à assurer une gestion du taux de change qui évite des risques de mésalignements dangereux.
EN GUISE DE CONCLUSION
Ainsi, il n’y a pas grande discussion à avoir au sujet du besoin de financement du déficit budgétaire. Il fallait aller au financement monétaire. Le gouvernement ayant choisi d’aller au financement non conventionnel, il est alors essentiel de confier à la BA la gestion du processus dans le cadre de ces objectifs stratégiques qui n’ont pas changé avec l’introduction de l’Article 45bis (malgré donc le « nonobstant » introduisant l’Article). La Banque d’Algérie pourra et devra trouver la voie la moins coûteuse pour l’économie nationale. Comme cela avait été fait dans la période précédente de maîtrise de la surliquidité.
Par ailleurs, il est important que le système bancaire soit à la fois préservé et renforcé par le lancement rapide de la réforme bancaire qui dynamisera le marché financier et la promotion d’un marché financier à terme. Une étude faite en 2009 et actualisée en 2012 par l’ONS arrivait à la conclusion que l’épargne reste abondante mais non mobilisée. Les dépôts auprès des banques atteignent en 2015 près de 2300 milliards de DA, « un montant largement supérieur à l’encours des crédits distribués constate la BA ». La capacité de financement des Ménages et Entrepreneurs individuels pourrait être de l’ordre de 15200 milliards dont seulement près de 3500 milliards sont déposés auprès des banques. Une partie des 12 millions de Comptes ouverts auprès des Comptes Chèques Postaux peuvent éventuellement trouver une « utilisation sur le plan des activités productives ». La conclusion de l’étude est que « la seule solution est dans les réformes institutionnelles économiques et bancaires qui tardent à venir ». La réforme du secteur financier est la réforme prioritaire; elle devrait faire de la concurrence l’élément opérationnel du fonctionnement du secteur sous l’œil très attentif et très exigeant de la BA.
Enfin, l’article 45bis semble impliquer, dans son 2ème alinéa, qu’au terme de la réalisation des ajustements structurels et budgétaires, il y aurait un retour à une politique monétaire normale ou si l’on veut conventionnelle. Autrement dit une correction de la loi nouvelle dans le sens inverse. Malheureusement les expériences historiques montrent que le retour à la normale (au conventionnel) est loin d’être aisé. Les débats autour de la sortie du non conventionnel en Europe (avec des marchés autrement plus complexes et mieux organisés et des agences publiques autrement mieux outillées) le démontrent. Enfin, malheureusement, la mise en œuvre de réformes structurelles est loin d’être garantie, malgré l’affirmation de la loi, étant donné l’état des rapports de force au sein de la société algérienne et l’absence d’un consensus sur les programmes de réforme.
LA SORTIE DE CRISE et LA RELANCE DE LA CROISSANCE SANS LES HYDROCARBURES
DE LA PERTINENCE DES POLITIQUES MACROÉCONOMIQUES POUR L’ALGÉRIE
Les concepts et les politiques macroéconomiques que nous utilisons en Algérie sont tirés de l’histoire d’économies avancées d’économie où le marché financier est développé. Ce sont, je le rappelle, des politiques conjoncturelles dont l’objectif est de rétablir un équilibre perdu et/ou d’aider une croissance ralentie à repartir. Je rappelle aussi qu’en ce qui concerne l’Algérie, il s’agit de construire un cadre de croissance, de promouvoir une capacité de production et d’exportation. La structure de production est peu diversifiée [6] et le système financier limité. Dans ce cas, on comprend que l’utilisation des politiques monétaires et budgétaires et les effets qu’ils entrainent sont limités, elles ne sont pertinentes que sous certaines conditions [7] .
LA POSITION HISTORIQUE DU PROBLÈME
Il faut partir de la situation présente de l’économie nationale.
(i) C’est une économie inefficiente qui s’est toujours caractérisée par un taux d’investissement remarquablement élevé (>30% [8]) mais une croissance toujours molle (autour de 3%) et une productivité globale des facteurs plutôt négative [9] . L’investissement public est dominant (49% de l’investissement global) et, à l’inverse, le taux de participation des entreprises (hors énergie) à la formation de capital a eu tendance à baisser pour atteindre le taux préoccupant de l’ordre de 7%. Une tendance à l’affaiblissement du poids des entreprises dans l’acte d’investir qui est problématique.
(ii) Sur le plan institutionnel, l’économie algérienne n’est pas, comme on le croit, une économie libre, c’est une économie d’Etat habillée d’un costume de liberté économique. C’est là une vision en trompe-l’œil. En fait, l’Algérie se trouve dans une situation de grande ambivalence institutionnelle. La liberté d’entreprise est affirmée et encouragée et le marché reste l’institution de formation de la valeur mais le fonctionnement et la dynamique de l’économie procèdent de la décision publique. Outre que les mécanismes économiques sont contrôlés par l’Etat, ce dernier garde une position largement dominante dans l’investissement, la production, les marchés financiers, les échanges extérieurs et, en général, dans la gestion de la croissance.
(iii) L’économie algérienne reste l’archétype d’une économie d’endettement fonctionnant autour d’un système financier largement dominé par des banques publiques qui, en dépit de leur nature juridique, sont sous tutelle directe du Ministre des Finances. Le marché boursier reste très limité et les tentatives de créer un marché financier à terme ont abouti à la création d’entreprises publiques (FNI et Sociétés d’investissement de Wilaya) insuffisamment armées et sans expérience en la matière et tout simplement inadaptées pour ce genre de marché.
C’est ainsi que la visibilité des objectifs du gouvernement se trouve estompée, la cohérence des politiques économiques brouillée et la lisibilité des intentions économiques du gouvernement par les agents économiques et les partenaires internationaux considérablement réduite. Outre que nous avons là une recette complète pour une faible croissance, cette situation est porteuse d’un haut risque d’inflation et de spéculation et donc de fragilisation de la stabilité sociale.
DE LA PERTINENCE DES POLITIQUES MACROÉCONOMIQUES
Ainsi, l’économie algérienne n’est pas une économie suffisamment complexe et intégrée pour que les politiques macroéconomiques puissent s’appliquer d’une manière efficace et réguler la dynamique de l’économie. C’est une économie où les conditions de création de la croissance doivent être mises en place pour que les instruments de régulation conjoncturelle puissent jouer efficacement. Cela réduit sérieusement et précise, par ailleurs, la portée des politiques macro-économiques (policy mix).
De ce fait, la comparaison avec la Russie suggérée dans le papier publié par TSA est intéressante mais peu appropriée . Dans le cas de ce pays, le recours à la planche à billet a été écarté et pourtant l’économie a ajusté. Cela signifie qu’à côté des hydrocarbures, il y avait des entreprises (appartenant à des oligarques ou autres) qui ont ajusté avec l’aide des banques dans un cadre de politique monétaire conventionnelle [10]. Dans le cas de l’Algérie, l’économie n’est pas en mesure d’ajuster par les seuls mécanismes du marché.
DE LA NÉCESSITÉ IMMÉDIATE DES REFORMES
Que ce soit donc bien clair, il ne s’agit pas de choisir comme le pose le Pr Meddahi, entre deux solutions : trouver l’argent ou lancer des réformes. Il n’y a pas de choix. Il s’agit bien de trouver l’argent et, en même temps, de lancer sans attendre les réformes. Si l’on s’en tient seulement à mettre à la disposition du Trésor de l’argent, cela signifierait le maintien du statu quo institutionnel et structurel, et donc prendre un risque en ce qui concerne le futur. La nouvelle politique d’emprunt public n’aurait de sens et ne pourrait être recevable que si, et uniquement si, elle permettait de tenir en attendant que des réformes du cadre de fonctionnement et la promotion de l’appareil de production soient mises en œuvre et commencent à produire leurs effets. C’est là que réside la garantie d’une stabilité sociale à long terme.
Ce que retient, sans équivoque, le nouvel article 45bis qui souligne dans son Alinéa 2 « Ce dispositif est mis en œuvre pour accompagner la réalisation d’un programme de réformes structurelles économiques et budgétaires devant aboutir, au plus tard, à l’issue de la période susvisée, notamment, au rétablissement : – des équilibres de la trésorerie de l’État ; – de l’équilibre de la balance des paiements ». L’alinéa 1er de l’article précise en outre que la période de mise en œuvre des réformes est de 5 ans [11] .
Dans ce cas, les réformes doivent démarrer sans attendre. Tout autre calcul savant et tout autre raisonnement maniant des chiffres n’a pas grand sens. Pour sortir de la situation ainsi créée, il faut aller aux réformes sans tergiversation.
QUELLES REFORMES ?
Tout le monde semble donc être d’accord -dont le gouvernement- sur la nécessité de réformes structurelles. Mais en dehors de cette position très partagée, le fait est que personne ne semble savoir, avec précision, quelles réformes il faut entreprendre.
La question opérationnelle et immédiate est donc : De quelles réformes parlons-nous? Quelles réformes structurelles et institutionnelles doivent être mises en œuvre dans le délai des 5 ans à venir (Article 45bis) -alors que près de trente ans n’ont pas permis à la transformation de l’économie d’aboutir, l’Algérie restant bloquée dans une « trappe de la transition » ?
Le texte du Pr Meddahi publié par TSA fait référence aux réformes introduites en début des années 90 impliquant que rien n’a été fait depuis. Si ce sont là les réformes envisagées pour relancer la croissance, c’est vraiment ne pas avoir une pleine connaissance de l’histoire économique de notre pays, ni de la nature de ces réformes. Ces dernières ont constitué une rupture avec le système de gestion planifiée de l’économie des années 70 et le passage à un cadre d’économie de liberté [12] . La liberté était bien le principe d’action posé mais les réformes restaient très prudentes quant à passer franchement à une privatisation de l’économie nationale, elles restaient nettement marquées par la présence de l’Etat. Elle créait un cadre institutionnel nouveau mais les politiques de relance y étaient absentes.
A l’inverse, le texte publié par TSA fait l’impasse sur le programme de stabilisation arrêté en 1994 avec le FMI. Ce dernier dessinait d’une manière claire les réformes structurelles à mettre en œuvre. Mais le programme restait essentiellement un programme de stabilisation macroéconomique ; il recommandait certes des réformes structurelles mais il ne les imposait pas comme une conditionnalité et il n’arrêtait aucune mesure concrète de mise en œuvre.
Mais le texte fait référence au document de « Politique Budgétaire et nouveau Régime de Croissance » publié il y a deux ans (plus ou moins officiellement) par le gouvernement. Il est bien difficile de qualifier le programme qui y est proposé de « stratégie ambitieuse » de réformes. C’était une évaluation et une proposition de politique budgétaire et un cadre général de réformes structurelles qui préparerait l’économie algérienne de 2030 ! Alors que nous ne disposons que de 5 ans. Parler de 2030, alors que l’économie est dans une situation particulièrement difficile nécessitant une intervention rapide et soutenue, est incompréhensible.
Cependant, une lecture plus attentive de ce document permet d’observer que si la réforme budgétaire proposée est bien sûr…. budgétaire, les propositions de réforme structurelles avancées étaient une reprise adaptée des réformes introduites entre 2000 et 2007.
Alors il faut revenir à la période qui a démarré avec la venue du Président et de son équipe en 2000 car à partir de 2000, une série de réformes profondes ont été adoptées dans le but de transformer l’économie. Ces réformes ont concerné : la réforme du foncier économique, la réforme institutionnelle du système bancaire (que je qualifierais sans détour comme la mère des réformes), une stratégie et des politique de promotion de l’investissement national et étranger, une stratégie et des politiques de promotion d’un marché concurrentiel du foncier économique, une stratégie et un dispositif de mise à niveau de la PME privée, une stratégie et un dispositif de privatisation de l’entreprise publique, un cadre de promotion d’un système d’innovation. Elles ont fait l’objet de controverses mais ont fini par s’inscrire dans des lois et des textes réglementaires. Parallèlement, des stratégies sectorielles ont fait l’objet de larges discussions avec une participation de tous les stakeholders de la nation et ont été finalement adoptées : relance de l’industrie, développement rural, développement touristique, Schémas d’aménagement du territoire.
Toutes ces réformes ont été mises en œuvre à des degrés divers. Mais qu’en reste-t-il? Apparemment peu de chose. L’abondance des ressources financières en a emporté une grande partie, en tous les cas, a fait disparaître leur nécessité.
La sortie de la trappe de la transition dans lequel se débat notre économie ne peut être que dans la création des conditions de croissance et donc la promotion d’un appareil de production qui produit et fait reculer l’importation. Ceci ne se fera pas par l’accumulation mais par la transformation du système économique et l’émergence d’un cadre institutionnel efficient. De bien grands mots pour dire simplement que les réformes doivent toucher les rouages de fonctionnement de l’économie dont le système bancaire est un élément principal. Les réformes mises en place de 2000 à 2008 visaient précisément la création d’un cadre de fonctionnement de l’économie sur une base d’efficience, de compétitivité, de liberté et d’intégration sous régionale pour la relance d’une croissance endogène.
Dans cette perspective, la solution la plus simple pour refaire démarrer l’économie sur des bases de croissance, la plus rapide étant donnée l’urgence et la moins coûteuse en termes sociaux réside dans la reprise des réformes entreprises au cours des années 2000. Des réformes algériennes, pensées dans un cadre algérien, parfaitement adaptées au cadre historique et institutionnelle de la nation. L’environnement national et international a bien sûr changé mais l’adaptation et la mise à niveau de ces réformes ne prendrait comparativement que peu de temps.
DES RAPPORTS DE FORCE AU SEIN DE LA SOCIÉTÉ
La chute (la conclusion) du papier publié par le Professeur Medahi est intéressante car révélatrice de la distance de l’analyse de la situation qu’elle fait par rapport à ce la dynamique historique de l’Algérie. Il y est souligné que « les oligarques et les ultralibéraux ont leurs priorités qui sont clairement affichées » et, par ailleurs, « la gauche a un rôle historique dans l’État social ». Une conclusion révélatrice de la méconnaissance de l’idéologie qui sous tend la gouvernance publique et de l’état des rapports de force qui font la dynamique économique et sociale de l’Algérie depuis pratiquement son indépendance.
D’abord l’argument qui souhaite l’émergence d’une gauche qui « défende l’État social ». Qu’une gauche émerge et se déclare dans un programme qui systématise les valeurs de gauche, nous sommes d’accord et nous le souhaitons -encore faut-il savoir en quoi consistent ces valeurs en ce 21ème siècle et cette formidable révolution qu’est le numérique-. Mais dire que la gauche algérienne doit défendre un programme social, c’est ignorer que la politique économique de tous les gouvernements qui se sont succédés depuis 1970 a toujours été sociale et que les gouvernements ont toujours préféré l’égalité, la solidarité et l’équilibre social à la compétition et la croissance [13]. Les politiques de l’éducation et de l’enseignement supérieur et la panoplie des subventions sociales en sont des exemples qui frisent la caricature.
Quant à l’ultra libéralisme, constater que le pouvoir de l’Argent a gagné et a pris en main le destin de l’humanité et des Etats, ceci est une bien malheureuse évidence et une menace sérieuse dans ce monde. Mais le problème actuel de l’Algérie est précisément la présence envahissante et pesante de l’État partout. On est certainement loin de ce qui ressemblerait à un consensus de Washington des années 90. L’ensemble économique institutionnel est dominé par la présence « pervasive » de l’État. L’objectif d’une réforme structurelle est précisément de passer à une économie libérée, pour (i) faire de l’État un Maître de Cérémonie des réformes et un promoteur rigoureux de la croissance endogène, (ii) faire évoluer la gouvernance publique économique telle qu’elle a été toujours menée depuis 970 et (iii) aller ainsi à une politique de promotion d’un secteur de l’entreprise (petite et moyenne) dense et dynamique. En somme il faut aller à une privatisation des mécanismes de fonctionnement de l’économie dans un cadre strict de régulation permanente de l’État dans tous les domaines où le monopole, la spéculation et la corruption veulent s’installer. C’est précisément la voie la plus sûre pour éviter la menace oligarque. La Russie mais aussi une grande partie des économies en transition démontrent que le phénomène oligarque est lié à tout système économique d’État.
Il est juste de remarquer que « le pays est traumatisé par les effets et conséquences dramatiques du contre choc (pour l’Algérie) de 1988 ». Mais on n’a pas fait suffisamment l’analyse du traumatisme et des effets terriblement profonds et durables de la tragédie nationale des années 90 sur le corps social algérien et notamment sur le plan économique et social. L’embellie financière n’a rien résolu de ce point de vue car les comportements économiques des agents économiques ont été durablement marqués. On est ainsi en présence d’une population extrêmement fragilisée et d’anticipations des agents économiques fortement réservées vis-à-vis des initiatives et des institutions de l’État [14]. Cela explique la décision du gouvernement de continuer une politique de stabilité sociale et ses hésitations à se lancer dans la réforme de l’économie qui privilégie la croissance, la concurrence, l’accroissement des revenus mais ….inévitablement l’inégalité.
*Ancien ministre
[1] Le budget 2017 se donnait en effet l'objectif de ramener le déficit de 14% du PIB enregistré 2016 à 7.5% pour le réduire à 5% en 2018 puis 2% en 2019. Cette réduction devait se faire par la compression des dépenses d'équipement. [2] Le problème est évidemment pourquoi ? c’est la question fondamentale. Pourquoi conserver un modèle de dépense publique quand il est évident qu'il n’est pas normalement tenable. La réponse n’est pas seulement dans l’élection présidentielle mais dans l'argumentation que j’expose dans le Tome IV. Elle est de nature idéologique et c'est ce qui fige la situation. [3] Le discours de Si Ouyahya prononcé le 23 décembre 2017 à l’occasion de l’ouverture de la Réunion tripartite semble indiquer que le curseur bouge sur ce plan. Et c’est heureux. Il faut noter que l'examen de la structure de la dette du Trésor fait ressortir que les dettes d'assainissement avec 1860 milliards constituent 70% de la dette globale dont 837 milliards servent aux rachats ses créances sur les EPE et EPIC; la privatisation arrêtera ce genre d'opérations et contribuera à des entrées d'impôts. [4] Le recours à l'emprunt auprès des IFI comme la Banque Mondiale ou la BAfD pour la réalisation de projets spécifiques peuvent aider mais d'une manière limitée car ce sont des prêts d'envergure restreinte et conditionnels et l'échéance de leur remboursement n'est pas négociable. [5] Art. 35.« La banque d’Algérie a pour mission de veiller à la stabilité des prix en tant qu’objectif de la politique monétaire, de créer et de maintenir, dans les domaines de la monnaie, du crédit et des changes, les conditions les plus favorables à un développement soutenu de l’économie, tout en veillant à la stabilité monétaire et financière ». Ordonnance n° 10-04 du 26 août 2010 modifiant et complétant l’ordonnance n° 03-11 du 26 août 2003 relative à la monnaie et au crédit. [6] C’est de l'ordre du truisme que de remarquer que les deux secteurs Hydrocarbures et Services- commerce dominent. Mais il est intéressant de noter que ces deux secteurs constituaient 70% du PIB en 1970 et 35 ans plus tard, en 2016, ils constituent 75% et dans le secteur Commerce-Services, les activités commerciales de détail constituent plus de 70% des activités [7] Les politiques macroéconomiques sont attirantes pour l'homme politique du fait de leur simplicité et ont le mérite de l'action immédiate. La transformation de l'économie est une affaire bien plus complexe, elle est souvent considérée comme un concept théorique laissé à la spéculation des universitaires. Cette réaction habillée d'un ton parfois bienveillant, je l'ai rencontrée maintes fois, notamment dans mes fonctions de membre du gouvernement. Elle est l'expression d'une méconnaissance de la réalité et/ou d'un refus de se mettre au niveau de l'histoire car le monde est un livre ouvert qui montre que des économies hier perdues se sont bien transformées; elles ont réussi et opèrent sur les marchés mondiaux. [8] Avec un maximum de près de 41% sur la période 1974-80 et 33% sur la période 2006-2015 [9] La productivité des facteurs a été négative 7 années sur 12 sur la période 2000-2011 (Cf. M Boumghar travail non publié) [10] L’analyse étant de M. Meddahi, on comprend moins alors qu’il soutienne le recours à la planche à billet dans un cadre non conventionnel - qui sorte de la loi. [11] Nonobstant toute disposition contraire, la Banque d’Algérie procède, dès l’entrée en vigueur de la présente disposition, à titre exceptionnel et durant une période de cinq (5) années, à l’achat directement auprès du Trésor, de titres émis par celui-ci, à l’effet de participer, notamment, - à la couverture des besoins de financement du Trésor; - au financement de la dette publique interne ; - au financement du Fonds National d’Investissement (FNI). Un mécanisme de suivi de la mise en œuvre de cette disposition, par le Trésor et la Banque d’Algérie, est défini par voie réglementaire". [12] Dans une première étape, trois mesures ont été prises: abolition de la réforme agraire (la loi n° 87/190 du 3.12.1987), abolition du monopole de l’État sur le commerce extérieur (loi n° 88/29 du 19.07.1988), et autonomie des entreprises (lois n° 88/01 à 88/06 du 12.01.1988). Ces réformes sont consolidées par l’adoption d’une nouvelle Constitution en 1989. Elles sont complétées, de 1989 à 1991, par un second train de mesures d’une portée majeure, prises dans le cadre d’un premier accord Stand-by (Mai 89-Mai 90) qui n’impliquait pas de conditionnalités : loi sur la libéralisation des prix (juillet 1989), loi sur la monnaie et le crédit (avril 1990), loi sur les relations de travail . En Janvier 1994, une Plateforme portant consensus sur la période de transition est adoptée par le Haut Comité d’État. [13] La fonction de gouvernance implique la réalisation de trois équilibres : un équilibre entre la flexibilité et la stabilité, un équilibre entre la compétitivité et la solidarité, un équilibre entre le marché et l'État. L’Algérie a toujours opté pour la stabilité, la solidarité et l’État. [14] Il est symptomatique que l’on observe un accroissement permanent de la part de la monnaie fiduciaire dans M2 -68% en 2011 et 79% en 2013.
