La Ligue arabe, entre paralysie institutionnelle et échec de l’ambition panarabe

CONTRIBUTION. Par obligation de réserve, je ne commenterai pas les positions nationales des États membres de la Ligue arabe. Mon propos porte sur les raisons structurelles de ses difficultés et, plus largement, sur l’échec du projet panarabe qui avait présidé à sa naissance.

Quatre-vingts ans après sa fondation, en 1945, l’organisation censée unir le monde arabe autour d’une langue, d’une histoire et d’une culture communes s’est peu à peu détournée de son ambition initiale.

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L’idée panarabe reposait sur un pari difficile à tenir qui consiste à bâtir une coopération politique réelle sans jamais toucher à la souveraineté des États.

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Ligue arabe : pourquoi elle est paralysée

Ce pari n’a jamais été tenu. La souveraineté nationale l’a toujours emporté sur le projet collectif.

Chaque pays veut garder l’entière maîtrise de ses décisions, tout en attendant de l’organisation qu’elle parle en son nom dès que ses intérêts l’exigent.

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La cause palestinienne a longtemps servi de ciment à cette unité proclamée, sans être adossée aux instruments politiques capables de la traduire en actes. Les sommets se sont succédé, les déclarations solennelles aussi, mais leurs effets sont rarement à la hauteur des attentes qu’ils suscitent.

Censée fédérer le monde arabe, la Palestine en est devenue, avec le temps, le révélateur des divisions. Les Accords d’Abraham l’ont montré sans ambiguïté. La question palestinienne n’est plus un préalable à la redéfinition des rapports entre certains États arabes, Israël et les États-Unis. Chacun a fait primer ses intérêts propres, ses alliances, ses calculs.

Ce basculement n’a fait que rendre visible une tendance à l’œuvre depuis plusieurs années déjà.

D’autres facteurs nourrissent cette fragmentation. Les États membres n’entretiennent pas les mêmes relations avec Washington, Moscou, Pékin ou Téhéran, et chacun mène sa propre stratégie de sécurité.

Dégager une position arabe commune face aux grandes crises régionales relève, dans ces conditions, souvent de l’exercice de style.

Les monarchies du Golfe ont profité de l’affaiblissement de l’Algérie dans les années 1990 à cause de la décennie noire et de l’Égypte en raison de la révolution de 20211, pour accroître leur influence, grâce à leurs ressources financières et à leurs réseaux diplomatiques. Le centre de gravité du monde arabe s’est déplacé vers elles. La Ligue reflète désormais moins un intérêt arabe partagé qu’un rapport de forces entre puissances régionales aux agendas souvent divergents.

Les crises qui se sont succédé depuis le début du siècle confirment ce constat. Printemps arabes, Syrie, Libye, Yémen, Soudan. Dans aucun de ces dossiers la Ligue n’est parvenue à peser de façon décisive.

La suspension de la Syrie, en 2011, en reste l’exemple le plus parlant. Plutôt que de préserver un espace de dialogue et de médiation, l’organisation s’est laissé emporter par la logique de polarisation qui traversait alors la région, devenant à son tour « partie au problème » et partie prenante des divisions qu’elle aurait dû surmonter.

Cette faiblesse politique tient aussi à l’architecture même de l’institution.

Le Pacte fondateur lui accorde, sur le papier, des compétences étendues.

Dans les faits, aucune décision d’importance ne peut s’imposer à un État qui la refuse, le consensus restant la règle dès que les sujets essentiels sont en jeu.

Faute de mécanismes de mise en œuvre, la Ligue arabe adopte des résolutions et organise des sommets, mais elle dispose de peu de moyens pour transformer ces textes en politiques réellement partagées.

À cette paralysie s’ajoute une question de gouvernance jamais tranchée. Le poste de secrétaire général est resté égyptien depuis 1945, à l’exception de la parenthèse tunisienne.

Confier ce poste au pays qui accueille le siège de l’organisation relève, à mes yeux, d’une véritable hérésie institutionnelle. Cela revient à confondre l’État hôte avec l’organe exécutif, et crée une dépendance difficilement conciliable avec les exigences d’impartialité et d’équilibre.

Aucune grande organisation régionale ne fonctionne ainsi. La localisation du siège et la nationalité du secrétaire général répondent à des logiques distinctes ; les concentrer entre les mains d’un même État produit un déséquilibre qui peine à se justifier car l’organisation est perçue, à juste titre, comme « l’annexe » du ministère des Affaires étrangères du pays hôte.

Réforme de la Ligue arabe : ce que propose l’Algérie

L’Algérie plaide depuis plusieurs années pour une modernisation des mécanismes de fonctionnement de la Ligue, avec une rotation du secrétariat général entre les États membres, et l’introduction de la majorité qualifiée.

Lors du sommet d’Alger de novembre 2022, l’Algérie avait aussi avancé plusieurs propositions concrètes, un Comité de sages arabes pour renforcer la médiation, un Forum arabe de dialogue intergénérationnel, un fonds pour les startups, un réseau d’incubateurs et un Prix arabe de l’innovation.

Elle avait également appelé à approfondir la coopération dans l’alimentation, l’énergie, la santé et le climat, autant de domaines censés rapprocher l’organisation des préoccupations concrètes des sociétés arabes plutôt que de la maintenir dans son rôle purement déclaratoire.

Les tentatives de réforme ne manquent pas dans l’histoire récente de l’organisation, du projet de 2005 aux travaux du comité Brahimi en 2013, relancés lors du sommet d’Alger de 2022. Un comité permanent travaille désormais autour de quatre chantiers, l’Arabie saoudite se penchant sur la révision du Pacte, la Tunisie sur les organes et leurs compétences, l’Irak sur les volets économique et social, l’Algérie sur la dimension populaire de l’action arabe commune.

Le nouveau secrétaire général de la ligue, Nabil Fahmy, veut restructurer l’administration de la Ligue. Il propose la création d’un centre d’excellence, d’un système d’alerte précoce, de mécanismes de gestion des crises et d’une diplomatie préventive, ainsi que la nomination d’envoyés spéciaux et la mise en place d’un conseil consultatif réunissant des personnalités arabes. Il souhaite aussi revoir l’organisation interne du Secrétariat général, pour supprimer les chevauchements de compétences.

Ces initiatives ne répondent pas cependant à la difficulté la plus sérieuse de la Ligue, qui tient moins à son organisation interne qu’à ses mécanismes de décision et d’exécution. La question de fond demeure entière et se pose en ces termes. Comment renforcer l’efficacité collective sans toucher à la souveraineté des États membres ?

L’Organisation de la coopération islamique n’échappe pas à une contradiction voisine, à une échelle plus vaste encore. Avec ses 57 membres et un poids démographique et économique considérable, elle disposerait en théorie d’une capacité d’influence supérieure à celle de la Ligue arabe. Elle bute pourtant sur des obstacles comparables, entre déclarations sans traduction opérationnelle, intégration économique modeste et coordination limitée.

Hormis une solidarité parfois de façade sur la question palestinienne, son poids numérique ne s’est jamais converti en véritable force collective.

Quel avenir pour la Ligue arabe ?

La multiplication des enceintes concurrentes n’est pas un hasard. Elle traduit une recherche de cadres plus opérationnels. Le Conseil de coopération du Golfe, les formats issus des Accords d’Abraham ou les partenariats bilatéraux avec les grandes puissances offrent des espaces plus restreints, donc plus faciles à mobiliser, et souvent plus efficaces que la Ligue, qui n’est plus vraiment le centre autour duquel s’organise la diplomatie arabe.

Le fossé entre les attentes des peuples arabes et la capacité d’action réelle des institutions régionales devient de plus en plus difficile à masquer. La question n’est d’ailleurs plus de savoir si la Ligue doit se réformer. Le processus est engagé. Reste à savoir jusqu’où les États membres accepteront d’aller.

Sans changement du processus décisionnel, sans mécanismes de mise en œuvre efficaces et sans réelle capacité à prévenir les crises, la réforme administrative risque de rester en surface, laissant intacte la contradiction qui paralyse la Ligue arabe depuis sa création. Vouloir une action arabe commune tout en préservant, sans concession, les souverainetés nationales.

Cette réforme ne sera pas jugée au nombre de structures créées ni aux annonces administratives. Elle le sera à la capacité, bien réelle celle-là, de la Ligue à adopter des positions communes, à les mettre en œuvre et à peser sur les crises qui continuent de traverser la région.

*Amar Belani est ancien Ambassadeur

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